Redaktionel Indledning

Dialogisk styring – New Public Management 2.0?

”Arbejdet med projektet ’Pædagogiske Udviklingslaboratorier’ er et eksempel på [de, red.] gevinster for alle parter, der er ved at føre en ligestillet dialog, hvor perspektiver fra mange interessenter kan mødes. Naturligvis skal dagtilbudsområdet styres og ledes, men det skal gøres på et oplyst grundlag, og her har laboratoriemodellen vist sig at være god. Det er en vigtig pointe, at man på den måde lokalt kan bringe hovedpersoner fra forskellige positioner sammen og tænke dialogen som et redskab til at kvalificere styring og beslutningsgrundlag for politikerne. Man kan også se en dialogbaseret styreform som et lokalt partnerskab, der fletter synspunkter sammen og gør alle parter ansvarlige for at give deres bidrag til den lokale søgen efter at skabe bedst mulige mål, vilkår og rammer for arbejdet i dagtilbuddene.” (BUPL 2012: 2)

Sådan præsenteres resultaterne fra det BUPL-finansierede forsknings- og innovationsprojekt ’Pædagogiske Udviklingslaboratorier’ i en folder af samme navn. Projektet er blot et blandt flere nyere tiltag, der forsøger at imødegå den efterhånden udbredte kritik af de styringsformer, der i både forskningslitteraturen og i folkemunde går under betegnelsen New Public Management (NPM). Tilsvarende, men på et andet niveau, giver Margrethe Vestagers ’Tillidsreform’, som endelig blev forhandlet på plads i juni dette år, løfter om at erstatte kontrolsystemer med tillid, dialog og åbenhed. Også her er kritikken af konsekvenserne af den stramme detailstyring og de omfattende dokumentationssystemer, som er indført med NPM, blevet til et bud på et nyt styringsparadigme.

Ovenstående synes således at være eksempler på en bredere tendens til at ville formulere politiske og praktiske styringsalternativer til de sidste 20-25 års NPM-bølge af planer, evalueringer, kvalitetsstandarder, dokumentationssystemer og udviklingskoncepter inden for hele det pædagogiske område. Tiltagene synes på den ene side at tage udgangspunkt i den kritik af NPM som efterhånden er udbredt, ikke blot blandt praktikere og forskere, men også blandt i hvert fald nogle af de administratorer som er centrale aktører i den fortsatte styring af den offentlige sektor. Det gælder fx kritik af hvilke (hverdags-)livsomstændigheder den øgede målstyring og dokumentation fører til for de involverede, samt stærk skepsis over for om man med disse økonomiske og overordnede målbeskrivelser kan indfange kernen af den pædagogiske opgave.

Men på den anden side synes tiltagene fortsat at være drevet af en styringsinteresse, i hvert delvist affødt af en økonomisk bekymring for områdets driftsomkostninger. Tilsvarende beskrives tiltagene ikke som et opgør med central styring som sådan, men snarere med et skift i hvilket fokus styringen har. Mens der forsøges gjort op med styring som fokuserer på proces og metoder, lægges der i stedet endnu større vægt på at pædagogisk praksis bør producere målbare ’outcomes’ i overensstemmelse med den ønskede samfundsmæssige udvikling.

Dermed udfordres tilsyneladende på ingen måde de mere overordnede samfundsmæssige dagsordener som NPM har været med til at sætte. Det gælder fx etableringen af det som er blevet begrebssat som ’konkurrencestaten’, hvor den pædagogiske indsats – uanset om den udføres i daginstitutioner, skoler eller socialpædagogiske foranstaltninger – forventes at bidrage til at forbedre den nationale konkurrenceevne. For vuggestue- og børnehavebørns vedkommende ses outcome-kravet fx i det øgede fokus på, hvad børn lærer før de kommer i skole. Mere overordnet er målet med det pædagogiske arbejde tilsyneladende at gøre børn til effektive voksne, udsatte til velfungerende og selvforsørgende borgere, lønmodtagere til effektive og fleksible arbejdere etc.

I forsknings- og ledelseslitteraturen benævnes de nye styringstendenser da også New Public Management 2.0 (NPM 2.0) eller New Public Governance (NPG). Benævnelser som indikerer at de nye styringstiltag snarere lægger sig i forlængelse af, end er deciderede brud med NPM. Hos Claus Nielsen og Klaus Majgaard (2013) beskrives NPM 2.0 som et forsøg på deregulering, hvad angår styringsmæssige krav til processen. I stedet er der øget fokus på slutbrugeren og ’den effekt yderlserne har for slut-brugeren’ (Nielsen og Majgaard 2013: 67). Samme sted præsenteres NPG som en mere netværksorienteret styreform, som mere radikalt gør op med styringslogikkerne i NPM. Således betones det, at der ’ingen entydig styringskæde, men mange konkurrerende centre og logikker, som kæmper om at sætte dagsordnen og udpege de sprog og virkemidler, der skal bringes i anvendelse’ (Ibid.: 68). Endelig præsenteres en ’slank og lærende’ styringsmodel som et bud på en syntese mellem NPM 2.0 og NPG hvor en ’styringsdialog’ skal sikre at der skabes effektmål med ejerskab og mening (Ibid.:69). Igen er outcome i centrum og nu på fornemste vis sammenvævet med ønsket om at skabe dialog og tillid.

Som også temaets artikler viser, er det næppe muligt at afklare spørgsmålet om relationen mellem NPM og NPM 2.0 eller NPG simpelt. Artiklerne viser i stedet fra forskellige positioner, hvordan den danske aktuelle offentlige styring ser ud fra gulvet, fra et fagpolitisk ståsted, fra et ledelsesperspektiv og set fra forskerpositioner. Således udgør temaets artikler forskellige bud på, hvordan den dialogiske styring synes at lægge sig i forlængelse af allerede etablerede transformationer: Meget tyder på, at NPM til en vis grad har påvirket og ændret, hvilke momenter af det daglige arbejde, der opfattes som professionelt – som den pædagogiske opgave. Selvom pædagoger og ledere i mange tilfælde har oplevet NPM som en meningsløs sidebeskæftigelse, som sjældent gjorde noget godt for hverken medarbejdere, børn, beboere eller udsatte, har styringsformen fx præget det pædagogiske felts værdsættelse af skriftlighed og dokumentation, så enhver pædagog med respekt for sig selv i dag argumenterer for at ’vi naturligvis skal dokumentere vores arbejde’, ligesom der helst skal være ’evidens’ for de metoder, der bliver brugt. Dermed er etableret en kontekst for NPM 2.0, som allerede har indoptaget en væsentlig del af logikken i NPM i så høj grad, at det er stort set umuligt at argumentere imod dokumentation og evidens.

Med dette tema ønsker vi derfor at åbne op for en undersøgelse og diskussion af, hvad der karakteriserer de nye styringsformer, og hvordan de forholder sig til den økonomisk dominerede styringsmæssige dagsorden som karakteriserede NPM. Blandt andet ønsker vi at belyse hvilken betydning det kan have, at den økonomiske dagsorden ikke er til diskussion, og at dialogen dermed ikke indebærer mulighed for reel demokratisering eller blot indflydelse på de betingelser som afgør handlemulighederne

Dermed også sagt at vi ønsker at belyse, hvad konsekvenserne af de nye styringsformer kan blive for de forskellige pædagogiske praksisformer som underlægges dem. Er der reelt tale om, at kritikken imødekommes, eller betyder den nye bølge snarere at styringen bliver uangribelig, fordi den indoptager såvel den generelle kritik som den konkrete? Risikerer vi dermed, at konsekvenser og betydninger af denne styringsdagsorden personliggøres hos markarbejdere og målgrupper frem for at være synlige konsekvenser af den førte politik?

Temaet består af fire artikler, som belyser og indkredser problematikken forankret i forskellige positioner. Således er det vores ambition at bringe positionerede bidrag, som sammen føjer til det komplekse billede af en eventuel ny styringsrealitet. I temaets første artikel af Peter Østergaard Andersen kredses om nyformuleringer af dialogbegrebet, som de er at finde i nyere socialkonstruktionistisk ledelseslitteratur, i retning af en bredere og mere instrumentel forståelse og brug af dialog. Gennem eksempler hentet fra aktuel dansk styringspolitik (Ny Nordisk Skole, formuleringen af nye ’Fælles mål’ og reformeringen af lærer- og pædagoguddannelserne) diskuteres det, hvordan det øgede fokus på dialog kan forstås.

I bidrag nummer to argumenterer Jan Helbak gennem en historisk analyse af NPM fra et kritisk, fagpolitisk perspektiv for, at dialogiske styringsformer er en direkte udløber af NPM, som sigter mod at styre dialogen (og de professionelle) frem for mod at skabe dialogbaseret styring.

Temaets tredje artikel er skrevet af Peter Henrik Raae og Karl-Henrik Jørgensen. Gennem en beskrivelse af de tre reformer, der siden 2005 har været gennemført på gymnasieområdet – gymnasiereformen fra 2005, selvejereformen fra 2007 og OK 13 – identificeres en forskydning i reformernes styringsmæssige og styringspolitiske forandringsambitioner. Således benævnes og reflekteres OK 13, som netop en reform, og som en reform, der i sig bærer tegn på en forskydning fra NPM-inspirerede reformer i retning af NPG-inspirerede styringsformer, hvor dialog og tillid er fremherskende.

Temaets sidste artikel er skrevet af Kirsten Løth. Med egne eksempler fra den praktiske hverdag på daginstitutionsområdet anskueliggør Løth hvordan styrings- og dokumentationstiltag som læreplaner og sprogtest har underkendt det mundtlige i den pædagogiske praksis. Dermed problematiserer hun de vilkår såvel NPM som NPM 2.0 giver for både den nære relationspædagogik og for muligheden for at praktisere og formulere en kritisk pædagogik.

Mange andre skribenter og vinkler kunne have været udforsket, og vi kan kun opfordre andre til at følge op!

Eva Bertelsen & Bodil Øster

Referencer:

’Innovationspartnerskaber – Pædagogiske Udviklingslaboratorier’. BUPL (2012)

Nielsen, C. & K. Majgaard (2013). ’Tør vi tro på tillid?’, Gjallerhorn, nr. 16, pp. 62-71.